ОБРАЩЕНИЯ ПРОКУРОРА В ЗАЩИТУ НЕОПРЕДЕЛЕННОГО КРУГА ЛИЦ
Л.А. ТЕРЕХОВА
Закон о прокуратуре <1> предусматривает, что прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвует в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывает противоречащие закону постановления судов (ч. 3 ст. 1). Прокурор в том числе имеет право в соответствии с процессуальным законодательством обращаться в суд с заявлением в защиту прав граждан и интересов общества в целом (ч. 3 ст. 35). Такие обращения могут быть, в частности, реализацией указанной в ст. 10 функции по рассмотрению заявлений, жалоб, иных обращений, содержащих сведения о нарушении законов.
--------------------------------
<1> Федеральный закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре в РФ" (в ред. от 31.12.2017) // СПС "КонсультантПлюс".
В соответствии с ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) прокурор может предъявить иск в защиту неопределенного круга лиц, причем это его право не связывается с обоснованием невозможности предъявления этого иска гражданами. Однако к таким исковым заявлениям предъявляется дополнительное требование: прокурору необходимо указать, какое право нарушено, в чем заключаются интересы неопределенного круга лиц, дать ссылку на законы и иные нормативные акты (ч. 3 ст. 131). Кодекс административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) практически повторяет положения ГПК РФ в этом вопросе (ч. 1 ст. 39, п. 4 ч. 2 и ч. 6 ст. 125), но обратим внимание на одну деталь: в ч. 2 ст. 38, именуемой "Стороны", перечисляя, кого из лиц называют "административным истцом", законодатель называет прокурора, обратившегося в суд. В соответствии с ч. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) предъявлять иски в защиту неопределенного круга лиц прокурор может и в арбитражных судах (например, об оспаривании нормативных правовых актов), однако в этих судах возможности прокурора существенно уже.
Г.Л. Осокина указывает, что инициатива прокурора как основание его участия в деле всегда обусловлена его интересом как органа надзора за законностью и правопорядком, использующего судебную процедуру в качестве способа осуществления прокурорских функций в сфере гражданского судопроизводства. Применительно к инициативной форме участия прокурора в гражданском деле границы его интереса конкретизированы ГПК РФ и Законом о прокуратуре РФ. Особенностью прямого указания закона как основания инициативной формы участия в деле является то, что оно имеет факультативный, необязательный для прокурора характер. Целесообразность обращения в защиту значительного числа граждан, как отмечает автор, имеет место, когда федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы контроля или местного самоуправления: а) допускают нарушения законности при издании ими правовых актов; б) не принимают предусмотренных законом мер по защите интересов общества и государства <2>.
--------------------------------
<2> Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть. 3-е изд. М.: Норма, 2013. С. 223 - 224; 227.
Под общественным интересом следует понимать как интерес общества в целом, так и интерес отдельных социальных групп, составляющих общество <3>. В связи с чем обращения в защиту неопределенного круга лиц не исключают, что в "общественном" интересе невозможно установить интересы конкретных лиц.
--------------------------------
<3> Туманов Д.А. Общественный интерес и административное судопроизводство // Закон. 2016. N 12. С. 101 - 109.
Традиционно выделяют два подхода к вопросу участия прокурора в гражданском судопроизводстве: расширительный и ограничительный.
Первый из них предполагает обоснование необходимости более широкого участия прокурора в гражданском процессе за счет расширения категорий дел, по которым он может принять участие. Выдвигается даже версия "правозащитной" функции прокурора. Например, предлагается: расширить права прокурора в делах о банкротстве <4>; обратить внимание на недостаточность полномочий по защите интересов государства, органов местного самоуправления, организаций в арбитражном процессе <5>.
--------------------------------
<4> Ершов О.Г. О необходимости прокурорского реагирования при банкротстве застройщика // Арбитражный и гражданский процесс. 2013. N 11. С. 48 - 52.
<5> Гадиятова М.В., Слышкин И.Г. Проблемы эффективности участия прокурора в арбитражном процессе // Российский юридический журнал. 2013. N 4. С. 176 - 181.
С. Халатов видит значительное количество положительных сторон в предъявлении прокурором от своего имени исков в защиту неопределенного круга лиц: восполняется отсутствие процессуальной дееспособности; преодолевается отсутствие процессуального механизма защиты неопределенного круга лиц; достигается процессуальная экономия <6>.
--------------------------------
<6> Халатов С. К вопросу о роли прокурора в рассмотрении судами гражданских дел: теория и судебная практика // Закон. 2017. N 3. С. 69 - 81.
В некоторых случаях российское законодательство построено таким образом, что общий интерес в суде просто некому защитить. Об отсутствии процессуального механизма защиты можно, например, говорить при разрешении жилищных дел. В литературе, в частности, приводится пример, когда прокурор обращается с иском в защиту неопределенного круга лиц к гражданину о понуждении к продаже с публичных торгов жилого помещения из-за перепланировки и угрозы разрушения. Ни собственники, ни наниматели квартир не вправе сами, по собственной инициативе обратиться в суд с заявлением о выселении неблагополучных соседей. Для этого необходимо обращаться в правоохранительные органы, а затем в местную администрацию, этот путь во всех смыслах затратный <7>.
--------------------------------
<7> Мун О. Как на законных основаниях выселить соседей с асоциальным поведением // Жилищное право. 2013. N 10. С. 45 - 66.
Примеры дел, повлекшие обращение прокурора с заявлением в защиту неопределенного круга лиц, сами по себе свидетельствуют о некой "всеядности" прокуратуры. Так, в различных источниках указываются: признание незаконными действий управляющей организации по расходованию денежных средств, внесенных собственниками помещений многоквартирных домов на оплату капитального ремонта; понуждение владельца квартиры выполнить комплекс необходимых мероприятий, запретить использование квартиры в коммерческих целях; признание незаконным бездействия местной администрации, не принимающей мер к ремонту детских садов и мер по введению в действие новых дошкольных учреждений; обеспечение прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в случае отсутствия у медицинского работника сертификата специалиста; госпитализация гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке <8>.
--------------------------------
<8> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2013 г. // БВС РФ. 2014. N 9; Бычков И.Н. Индустрия гостеприимства в России. М.: Инфотропик Медиа, 2017 // СПС "КонсультантПлюс"; Вавилин Е.В., Волос А.А., Суворов С.Б. Принцип защиты слабой стороны в правоотношении в гражданском праве и гражданском процессе // Вестник гражданского процесса. 2016. N 6. С. 170 - 186; Дивеева Н.И. О некоторых особенностях судебного способа защиты права неопределенного круга лиц на оказание медицинской помощи // Медицинское право. 2017. N 5. С. 38 - 41; Определение N 25-КГ16-16 // Обзор судебной практики ВС РФ N 2 (2017): утв. Президиумом ВС 26 апреля 2017 г.
Такой "разброс" и неконкретность сферы интересов не может не сказываться на качестве работы прокуратуры в судах. Например, А.Р. Султанов пишет о сомнительной практике рассматривать дела по заявлениям прокуроров в особом производстве <9>. Возникают и проблемы с объемом вмешательства прокурора в исках о защите прав потребителей, когда прокурор просит не только о прекращении противоправных действий продавца (изготовителя, исполнителя), но и о возложении на ответчика обязанности по устранению нарушения, возмещению потребителям причиненных убытков <10>.
--------------------------------
<9> См.: Султанов А.Р. Применение европейских стандартов в гражданском судопроизводстве на примере проблемы "экстремистских дел" // Адвокат. 2010. N 8. С. 7 - 28.
<10> Кратенко М.В. Иски в защиту прав неопределенного круга потребителей: к вопросу об оспаривании "общих условий" договора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 4. С. 69 - 70.
Тем не менее сторонники активного участия прокурора продолжают выдвигать все новые и новые обоснования такой необходимости. При этом отмечается как фактор, ограничивающий правозащитную (выделено нами. - Л.Т.) функцию прокуратуры, сама возможность обратиться в суд с иском и заявлением по материалам прокурорских проверок, что в некоторых случаях приводит к пропуску прокурором предусмотренных законодательством сроков <11>. Претензии на свой, особый порядок исчисления сроков вполне очевидны.
--------------------------------
<11> Федотова Ю.Г. Проблемы судебной защиты прокурором прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц // Российский судья. 2013. N 10. С. 13.
Еще одно распространенное обоснование: это возможность прокуратуры "преодолевать бездействие" других компетентных органов по соответствующим фактам. Например, когда истец и ответчик в сговоре и с помощью судебных решений проводят финансовые операции <12>.
--------------------------------
<12> Маматов М.В., Кремнева Е.В. Расширение процессуальных полномочий прокурора по противодействию незаконным финансовым операциям // Законность. 2017. N 12. С. 13 - 17.
Положение прокурора в современном гражданском судопроизводстве точно охарактеризовала Т.В. Сахнова, назвав его участие "компенсационной функцией" (в том числе при защите общественных и общественно значимых интересов), поскольку специальных институтов, которые могли бы выполнять эту функцию в России не сложилось <13>.
--------------------------------
<13> Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса. М.: Статут, 2014. С. 284 - 286.
Второй подход предполагает ограничение участия прокурора в гражданском судопроизводстве (и, возможно, его полное устранение). В этом случае обращают внимание прежде всего на формальный подход прокурора к участию, его уклонение от участия в доказательственной деятельности.
Так, судья арбитражного суда Л. Изотова справедливо отмечает, что участие держится только авторитетом органов прокуратуры в глазах общественности и предположением о высокой юридической грамотности всех прокурорских работников. На практике же прокуроры уклоняются как от устного, так и от письменного заключения по делу <14>.
--------------------------------
<14> Изотова Л. Участие прокурора в арбитражном процессе // ЭЖ-Юрист. 2013. N 40. С. 3.
Действительно, ст. 52 АПК РФ не упоминает о необходимости прокурора выступать с заключением по делу. Однако в силу ст. 40 прокурор относится к числу лиц, участвующих в деле, а ч. 1 ст. 41 и ч. 1 ст. 65 возлагают на лиц, участвующих в деле, обязанность по доказыванию обстоятельств, на которых строится его позиция по делу. Обязанность прокурора участвовать в доказательственной деятельности вытекает и из соответствующих норм ГПК РФ и КАС РФ. "Формальность" участия прокурора, как представляется, встречается там, где прокурор не компетентен в предмете спора.
Инициативная форма участия прокурора, как замечает Г.Л. Осокина, не ограничивается действиями по оформлению и подаче искового заявления. Прокурор обязан его поддержать в процессе судебного рассмотрения, поддержание - это прежде всего доказательственная деятельность прокурора. Это не только представление доказательств и юридическая квалификация фактов основания иска. Прокурор должен дать объяснения по существу заявленного иска, активно участвовать в исследовании доказательств, представленных другими лицами, участвующими в деле; выступить в судебных прениях <15>.
--------------------------------
<15> Осокина Г.Л. Указ. соч. С. 229.
Соглашаясь с приведенной позицией, отметим, что участие прокурора в гражданском судопроизводстве должно быть либо таким, либо никаким. Если прокурор не может обеспечить полноценное свое участие в рассмотрении дела судом первой инстанции, нет никакого смысла вообще предъявлять иск в суд. Участие необходимо там, где прокурор компетентен в предмете спора и способен это показать участием в доказательственной деятельности. Иначе прокурор выступает дублером и конкурентом тех государственных организаций и органов, которые также по закону могут обращаться с исками в суд, являясь специалистами в той области, из которой возникло судебное дело, и обеспечивая тем самым качественную доказательственную деятельность.
Одна из основных проблем участия прокурора в защиту неопределенного круга лиц - избирательность такого участия. Кто и по каким критериям делает вывод о необходимости вмешательства, законом не установлено. Круг дел (особенно в ГПК РФ), по которым возможно участие, неоправданно широк. Есть ли в прокуратуре специалисты по всем тем проблемам и вопросам разнообразной общественной жизни и разнообразного законодательства, по которым представители прокуратуры намерены участвовать в судах? Причем под "участием" следует все же понимать грамотное ведение дела в суде первой инстанции, полноценное участие в доказательственной деятельности. Другая проблема: реальная, физическая "нехватка" прокуроров для участия во всех тех делах, на которые они претендуют.
Если посмотреть отчеты прокуратуры за определенный период, можно определить повторяющиеся разделы, из которых видны приоритеты: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; состояние законности в сфере оплаты труда, охраны прав несовершеннолетних, при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; защита прав субъектов предпринимательской деятельности; состояние законности в сфере землепользования, ЖКХ; охрана труда и природопользование; надзор за исполнением законов в сфере экономики. В каждом из них предусмотрены такие показатели, как количество исков, направленных в суд, и количество удовлетворенных исков, а также дел, прекращенных ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора <16>.
--------------------------------
<16> URL: www.genproc.gov.ru/stat/data/.
Между тем российское законодательство предусматривает многочисленные случаи участия государственных органов, органов местного самоуправления и иных лиц и органов в защиту чужих интересов в судах (ст. ст. 53 АПК РФ, 46 ГПК РФ, 40 КАС РФ). Например, возможность подачи иска таким участником предусмотрена в Законах от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ст. 42); от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (ст. 11); от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" (ст. ст. 40, 45); в Земельном кодексе РФ (ст. 54) и Налоговом кодексе РФ (п. 14 ч. 1 ст. 31) <17> и во многих других законах, исчерпывающий перечень которых затруднительно даже составить.
--------------------------------
<17> Доступ к текстам: СПС "КонсультантПлюс".
Отметим, что и сами граждане не настолько беспомощны, чтобы полагаться исключительно на постороннюю помощь. Так, Д.А. Туманов предлагает предоставить гражданам более широкие возможности по обращению в суд в защиту неких общих интересов при обосновании ими своей принадлежности к социальной группе, общности, являющейся носителем интереса <18>.
--------------------------------
<18> Туманов Д.А. Защита интересов неопределенного круга лиц (отдельные проблемы) // Труды Института государства и права РАН. 2017. Т. 12. N 6. С. 163 - 164, 168, 170.
Принципы и основания возможного участия прокурора в неуголовных производствах достаточно четко отражены в таких документах, как Заключение Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), постановленное на 63-й пленарной сессии 10 - 11 июня 2005 г., и Резолюция Парламентской ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) "О роли прокуратуры в демократическом обществе, регулируемом верховенством права". В соответствии с ними участие прокурора в гражданских и административных делах может иметь место лишь как дополнение к той существенной роли, которую прокуроры играют в уголовном производстве, иными словами, оно должно быть исключительным. Возможные сферы такого участия: защита государственного или публичного интереса, защита прав и интересов уязвимых общественных групп. В любом случае вмешательство прокурора должно быть обосновано невозможностью достигнуть цели иным образом.
Подводя итог сказанному, признаем необходимым законодательно установленный (причем ограниченный!) перечень дел, по которым возможно обращение прокурора с иском в суд. Представляется, такими делами должны быть ситуации, когда заинтересованное лицо, в силу особенностей законодательного регулирования, не обладает правом предъявления иска (как в приведенном выше примере по жилищным делам). Прокурор не должен дублировать деятельность других государственных органов, организаций и лиц, которым закон дает право обращения с заявлением в суд. Поэтому перечень должен это обстоятельство учитывать.
ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ О ЗАЩИТЕ НЕОПРЕДЕЛЕННОГО КРУГА
ЛИЦ В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
М.О. ДОЛОВА
Долова М.О., старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
В настоящее время в гражданском судопроизводстве защита прав и интересов многочисленных групп граждан может быть осуществлена путем предъявления иска о защите неопределенного круга лиц. Характер предоставляемой по таким искам защиты является публично-правовым и не предусматривает возможности имущественной компенсации убытков отдельных участников круга лиц.
Весьма ограниченная по объему ст. 46 ГПК РФ наделяет органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и граждан правом на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Статья 46 ГПК РФ носит отсылочный характер: в отношении указанных субъектов их право на обращение в суд должно быть предусмотрено либо другими нормами ГПК РФ, либо иными федеральными законами <1>.
--------------------------------
<1> В частности, к таким законам относятся Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей", Федеральные законы от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе", от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных", от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах", от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" и др.
Процессуальными нормами каких-либо особенностей рассмотрения исков в защиту неопределенного круга лиц не предусмотрено, данные иски рассматриваются по общим правилам искового производства. Вместе с тем в специальных законах содержатся нормы, имеющие существенное значение для рассмотрения и разрешения таких требований.
Например, Законом РФ "О защите прав потребителей" предусмотрена возможность предъявления органом государственного надзора, органами местного самоуправления, общественными объединениями потребителей (их ассоциациями, союзами) иска в суды о прекращении противоправных действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) в отношении неопределенного круга потребителей. При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда.
Вступившее в законную силу решение суда о признании действий противоправными в отношении неопределенного круга потребителей обязательно для суда, рассматривающего иск потребителя о защите его прав, возникших вследствие наступления гражданско-правовых последствий действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера), в части вопросов, имели ли место такие действия и совершены ли они изготовителем (исполнителем, продавцом, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером) (ст. 46 Закона РФ "О защите прав потребителей").
Важнейшее значение исков о защите неопределенного круга лиц (не только потребителей) состоит в том, что, как правило, они направлены на защиту общественного интереса и открывают возможность упрощенной защиты интересов частных лиц путем освобождения их от обязанности доказывания факта правонарушения. Данный институт позволяет избежать ненормальной ситуации, при которой в случае массового нарушения прав граждан защиту получает только тот, кто обратился в суд.
Недостаточно разработанная в процессуальном законодательстве конструкция защиты неопределенных и многочисленных групп граждан приводит к необходимости преодоления пробелов правового регулирования и выработки неких общих подходов судебной практикой, среди которых существенными представляются следующие.
1. Довольно часто встречаются случаи нарушения интересов неопределенного круга лиц на стадии заключения договора: навязывание потребителю дополнительных товаров (работ, услуг), включение в договор условий, ущемляющих права и законные интересы граждан.
Интерес представляют два дела, в которых суды первой инстанции прекратили производство по тому основанию, что круг лиц, в интересах которых подано исковое заявление, не является неопределенным, а истцу - Управлению Роспотребнадзора - ни ГПК РФ, ни другими федеральными законами не предоставлено право предъявлять иски в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица.
В первом случае Управление Роспотребнадзора по Кемеровской области просило суд признать противоправными действия банка по включению в кредитные договоры условий, ущемляющих права потребителей, обязать ответчика исключить из типовой формы договоров условия о том, что датой возврата кредита/уплаты процентов считается дата зачисления денежных средств на счет кредитора; если дата платежа приходится на нерабочий день, то датой платежа считается ближайший следующий за ним рабочий день.
В другом деле Управление Роспотребнадзора по Амурской области обратилось с иском к оператору связи о прекращении противоправных действий. В обоснование требований истец указал, что к ним поступило обращение о нарушении прав потребителя, которое выразилось во включении в условия оказания услуг связи права оператора связи изменять отдельные условия договора в одностороннем порядке.
Районные суды исходили из того, что круг лиц (потребителей), в интересах которых подано исковое заявление, не является неопределенным, поскольку нарушения прав потребителей могут возникнуть только при заключении конкретных договоров; имеется возможность идентифицировать каждого потребителя, в защиту которого предъявлено исковое заявление, а потому оно не может быть предъявлено в защиту интересов неопределенного круга лиц; количество лиц, заключивших договоры, подлежит определению независимо от их значительности.
По результатам рассмотрения частных жалоб Московский городской суд в обоих случаях отменил определения районных судов с возвращением дел в суды первой инстанции для рассмотрения по существу.
При этом в первом деле суд апелляционной инстанции руководствовался тем, что иск заявлен в защиту лиц как уже являющихся клиентами банка, так и лиц, имеющих намерение заключить с ответчиком кредитные договоры путем присоединения к разработанным банком условиям, содержащимся в типовой форме договора <1>.
--------------------------------
<1> См.: Апелляционное определение Московского городского суда от 6 февраля 2018 г. по делу N 33-5102/2018 // СПС "КонсультантПлюс".
Во втором деле суд апелляционной инстанции указал, что условия оказания услуг связи, оспариваемые истцом, размещены на сайте оператора связи, что свидетельствует о нахождении сведений в общем доступе и фактически подтверждает деятельность ответчика по отношению к неопределенному кругу лиц <1>.
--------------------------------
<1> См.: Апелляционное определение Московского городского суда от 26 мая 2015 г. по делу N 33-17549 // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, как отметил Мосгорсуд, данные иски затрагивают интересы круга лиц, который не может быть определен, даже если Управление Роспотребнадзора укажет на заявление лишь одного из граждан в качестве примера нарушения прав неопределенного круга лиц.
В приведенных примерах речь идет о нарушениях прав неопределенного круга лиц путем включения в публичный договор несправедливых условий, к которым присоединяются граждане <1>. Указанные договорные условия не являются согласованными в индивидуальном порядке, а значит, сторона такого договора вправе потребовать его расторжения или изменения, если договор присоединения "хотя и не противоречит закону и иным правовым актам, но лишает эту сторону прав, обычно предоставляемых по договорам такого вида, исключает или ограничивает ответственность другой стороны за нарушение обязательств либо содержит другие явно обременительные для присоединившейся стороны условия, которые она исходя из своих разумно понимаемых интересов не приняла бы при наличии у нее возможности участвовать в определении условий договора" (ст. 428 ГК РФ).
--------------------------------
<1> См.: Директива N 93/13/ЕЭС Совета Европейских сообществ "О несправедливых условиях в договорах с потребителями" (принята в г. Люксембурге 5 апреля 1993 г., Россия не участвует) // СПС "КонсультантПлюс".
Подавляющее большинство договоров, заключаемых между потребителями и коммерческими организациями, фактически являются договорами присоединения и их условия определены в формулярах или иных стандартных формах, т.е. они одинаковы для всех. В силу этого наличие явно несправедливых условий в типовых формах договоров затрагивает права неопределенного круга лиц. Характерными сферами для такого рода нарушений общественного интереса являются розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.
Аналогичный вывод был сделан Ульяновским областным судом, который осуществил апелляционную проверку судебного решения по делу о признании противоправными, нарушающими интересы неопределенного круга потребителей действий страховой компании по навязыванию при заключении договоров ОСАГО дополнительной услуги личного страхования; по отказу заключать договоры ОСАГО с потребителями в связи с отсутствием бланков ОСАГО и другими причинами, которые не основаны на законодательстве РФ.
Оставляя апелляционную жалобу страховой компании без удовлетворения, областной суд указал:
"Систематический характер навязывания ответчиком при заключении договоров ОСАГО гражданам дополнительной платной услуги по заключению договора страхования жизни подтверждается множественностью заявлений, поступивших в Управление Роспотребнадзора";
"Позиция Роспотребнадзора обусловлена намерением достичь поставленной социально значимой цели по недопущению повторения неправомерных действий организации в отношении неопределенного круга потребителей, а также создать условия для возможности использования в интересах потребителей положений абз. 3 ст. 46 Закона о защите прав потребителей о том, что вступившее в законную силу решение суда о признании действий противоправными в отношении неопределенного круга потребителей обязательно для суда, рассматривающего индивидуальный иск потребителя в части вопросов, имели ли место такие действия и совершены ли они данной компанией" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 17 марта 2015 г. по делу N 33-983/2015 // СПС "КонсультантПлюс".
Проблемы идентификации иска как поданного в защиту неопределенного круга лиц во многом обусловлены отсутствием понятия "неопределенный круг лиц" в российском законодательстве. В порядке толкования Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики разъяснил, что "под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела" <1>. Вместе с тем такое толкование раскрывает лишь одно свойство "неопределенности" - невозможность определения каждого лица, чьи права предполагаются нарушенными. Вместе с тем в делах о защите неопределенного круга лиц следует исходить не из гипотетической возможности определить круг пострадавших, идентифицировать каждого, кто заключил договор с исполнителем, а из того, насколько круг таких лиц широк и изменчив. Требование о защите прав неопределенного круга лиц направлено на защиту прав лиц, которые уже пострадали, и защиту прав тех, кто может в будущем оказаться в числе пострадавших. Данный подход нашел свое отражение и в позиции Верховного Суда РФ, согласно которой целью обращения общественного объединения потребителей в суд является прекращение противоправных действий изготовителя в отношении неопределенного круга потребителей в будущем <2>. В связи с этим по таким делам необходимо установить многочисленность пострадавших и реальную возможность увеличения их числа, т.е. существование угрозы нарушения прав неопределенного круга граждан.
--------------------------------
<1> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 23 и 30 июня 2004 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 11.
<2> См.: Определение Верховного Суда РФ от 23 августа 2016 г. N 32-КГ16-8 // СПС "КонсультантПлюс".
2. В судебной практике встречаются различные подходы к вопросу о квалификации иска как поданного в защиту прав неопределенного круга лиц в сфере ЖКХ: при схожих обстоятельствах суды приходят к противоположным выводам. Так, в аналогичных делах в защиту прав неопределенного круга лиц обратился прокурор, а ответчик ссылался на то, что круг лиц - жителей соответствующих домов может быть определен и каждый из них имеет право обратиться в суд с самостоятельным иском.
В первом случае исковые требования прокурора в защиту неопределенного круга лиц о признании бездействия незаконным, возложении обязанности по возобновлению поставки газа были удовлетворены судом, который не согласился с доводами ответчика о том, что круг лиц, в интересах которых предъявлен иск, определен (добросовестные потребители тепловой энергии) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Апелляционное определение суда Ханты-Мансийского автономного округа от 27 марта 2018 г. по делу N 33-2141/2018 [Электронный ресурс]. URL: https://rospravosudie.com/court-sud-xanty-mansijskogo-avtonomnogo-okruga-xanty-mansijskij-avtonomnyj-okrug-s/act-581287693/.
В другом случае производство по делу о защите неопределенного круга лиц было прекращено. Обстоятельства дела были таковы: решения органов местного самоуправления, которыми была установлена надбавка к тарифу на тепловую энергию, были признаны незаконными и отменены, однако МУП "ЖКХ г. Лесосибирска" не произвело перерасчет для потребителей в соответствующих домах, что повлекло нарушение порядка ценообразования и неосновательное получение денежных средств в виде этой надбавки.
В связи с этим прокурор обратился в суд с иском в защиту неопределенного круга лиц о признании действий незаконными, возложении обязанности произвести перерасчет платы жителям, проживающим в жилых домах города Лесосибирска, к которым в этот период применялась надбавка к тарифу на тепловую энергию, установленная незаконными актами Совета депутатов и Администрации.
Ходатайствуя о прекращении производства по делу, представитель ответчика указал, что по заявленным требованиям возможно установить конкретных потребителей и вопреки доводам прокурора понятия "значительное количество лиц" и "неопределенный круг лиц" не тождественны.
Суд прекратил производство по делу, посчитав возможным установить всех потребителей, в отношении которых произведены соответствующие начисления. Суд пришел к выводу о том, что фактически прокурор обратился в интересах определенного круга лиц - конкретных потребителей, состоявших в договорных отношениях с ответчиками в соответствующий период времени и осуществлявших оплату в пользу ответчиков <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Лесосибирского городского суда Красноярского края от 1 марта 2017 г. по делу N 2-185/2017(2-2612/2016) [Электронный ресурс]. URL: https://rospravosudie.com/court-lesosibirskij-gorodskoj-sud-krasnoyarskij-kraj-s/act-561769853/.
Данное толкование представляется ошибочным, поскольку состав и количество лиц, права которых нарушены и могут быть нарушены неправомерными действиями муниципального предприятия исполнителями услуг, могут изменяться в связи с рождением, смертью, отчуждением или приобретением жилых помещений. Кроме того, в данном случае затрагиваются интересы не только собственников помещений домов, но и нанимателей, арендаторов, субарендаторов помещений.
В мотивировочной части определения суд исходил из того, что неопределенный круг лиц - это такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них <1>.
--------------------------------
<1> Данное определение неопределенного круга лиц было дано в Обзоре судебной практики за I квартал 2004 г., утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 23 и 30 июня 2004 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 11. См. об этом: Жуйков В. ГПК РФ: порядок введения в действие // Российская юстиция. 2003. N 2. С. 2 - 6.
Очевидно, что речь в данном случае следует вести не о принципиальной невозможности определить каждого из лиц, для которых решение некоего вопроса в суде имеет значение, а о невозможности решить этот вопрос применительно к каждому из них <1>.
--------------------------------
<1> См.: Туманов Д.А. Защита интересов неопределенного круга лиц (отдельные проблемы) // Труды Института государства и права РАН. 2017. Т. 12. N 6. С. 163.
Едва ли верен подход, при котором десятки/сотни/тысячи людей будут вынуждены подавать индивидуальные исковые заявления или участвовать в процессе в качестве соистцов, чтобы получить защиту своих однородных прав. Установление факта противоправности действий муниципального образования и исполнителей услуг имеет значение для каждого, к кому применялась надбавка к тарифу на тепловую энергию, поэтому решение этого вопроса в рамках дела о защите неопределенного круга лиц оптимально как для самих этих лиц, так и для суда, поскольку экономит и силы, и средства, и время.
Вопрос о перерасчете платы жителям, проживающим в жилых домах, к которым в соответствующий период применялась надбавка к тарифу на тепловую энергию, не столь очевиден.
Относительно этой части требований суд указал, что возложение обязанности произвести перерасчет подразумевает выяснение конкретных потребителей, в отношении которых произведено необоснованное начисление в указанное время, выявление конкретной суммы неосновательного обогащения.
По общему правилу для защиты частноправовых интересов каждому пострадавшему от правонарушений массового характера необходимо обратиться с отдельным требованием в суд. Это обусловлено тем, что суд не обладает информацией о том, чьи конкретно права были нарушены и в каком объеме.
Вместе с тем для защиты прав жителей домов города признания действий противоправными и прекращения этих действий явно недостаточно. Конечно, суд прав, указав, что каждый житель не лишен возможности самостоятельно обратиться в суд за защитой своих прав. Однако это обстоятельство не должно быть определяющим для принятия решения о невозможности обязать ответчиков произвести перерасчет, поскольку надбавка к тарифу на тепловую энергию была применена ко всем одинаковая, а значит, размер причиненного вреда также одинаков.
В данном случае процессуальная форма не должна ставиться выше главной цели гражданского судопроизводства - защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан. Кроме того, решение вопроса о перерасчете в рамках дела о защите неопределенного круга лиц избавит судебную систему от необходимости рассмотрения и разрешения огромного количества однородных исков.
Судебной практике уже известны случаи реализация подобного подхода. Так, в конце 1990-х - начале 2000-х гг. в Российской Федерации возникло огромное количество однотипных ситуаций, когда военные пенсионеры стали требовать перерасчета с целью увеличения на 25% назначенных им пенсий, ссылаясь на то, что с 1 января 1991 г. были увеличены оклады военнослужащих <1>. В результате некоторые суды рассматривали по несколько десятков тысяч таких дел <2>. В целях защиты прав неопределенного круга пенсионеров военные прокуроры стали обращаться в суд с требованиями о перерасчете пенсии всем пенсионерам соответствующей местности. Получилась интересная ситуация, при которой одни суды удовлетворяли требования прокуроров, а другие отказывали на основании ст. 45 ГПК РФ, которая формально не дает прокурору оснований для обращения с заявлением о защите прав неопределенного круга лиц, поскольку круг пострадавших, состоящих на пенсионном учете, в принципе может быть определен <3>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Министра обороны РФ от 10 января 1995 г. N 20 "О дополнительных мерах по усилению социальной защиты личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации".
<2> Одно из наиболее новых: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 октября 2004 г. N 6-В04-14 // СПС "КонсультантПлюс".
<3> См.: Определения Верховного Суда РФ от 1 августа 2008 г. N 29-В08-6; от 15 августа 2008 г. N 10-В08-4; от 19 декабря 2008 г. N 51-В08-13 // СПС "КонсультантПлюс".
Например, требования прокуроров Саратовской области и Калининградской области были удовлетворены судами первой инстанции <1>. Данные судебные решения были обжалованы военными комиссариатами в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ, которая отказала в удовлетворении надзорных жалоб исходя из того, что права человека должны быть выше процессуальной формы, которая в данной ситуации их несправедливо ограничивает. Нетрудно себе представить, сколько граждан были освобождены от необходимости обращаться в суды, а суды - от рассмотрения таких дел.
--------------------------------
<1> См.: решение Ленинградского районного суда Калининградской области от 17 октября 2005 г.; решение Фрунзенского районного суда города Саратова от 20 апреля 2006 г.
Однако следует иметь в виду, что возможность подачи индивидуальных исков при нарушении прав неопределенного круга лиц не исключена, а в некоторых случаях это необходимо.
Так, вступившим в законную силу решением Якутского городского суда постановлено признать действия АО "Водоканал" по некачественному питьевому водоснабжению противоправными в отношении неопределенного круга потребителей г. Якутска в период с 1 мая по 30 сентября 2015 г.
На основании данного решения Коробов В.В. обратился к мировому судье с иском о защите прав потребителя к ООО "УК "Строитель", в котором просил обязать ответчика произвести перерасчет платы за жилищно-коммунальные услуги в связи с некачественным холодным водоснабжением, неустойку за каждый день просрочки, компенсацию морального вреда, штраф по Закону РФ "О защите прав потребителей" в размере 50%. Разрешение таких требований невозможно в рамках дела о защите неопределенного круга лиц.
При этом вступившее в законную силу решение суда в отношении неопределенного круга потребителей обязательно для суда, рассматривающего иск потребителя о защите его прав, возникших вследствие наступления гражданско-правовых последствий действий ответчика, в части вопросов, имели ли место такие действия и совершены ли они ответчиком <1>. Иными словами, такое решение имеет расширенные субъективные пределы преюдициальности. Причем в новом деле субъектный состав может быть иной не только со стороны истца, но и со стороны ответчика.
--------------------------------
<1> См.: ст. 46 Закона РФ "О защите прав потребителей".
Иск гражданина В.В. Коробова был мотивирован тем, что управляющей организацией многоквартирного дома является ООО "УК "Строитель", которым принимается оплата за холодное водоснабжение. Ответчик с иском не согласился, ссылаясь в возражениях на то, что за качество предоставляемой воды ООО "УК "Строитель" не несет ответственности, поскольку поставщиком холодной воды от имени ОАО "Водоканал" является ОАО "ДСК".
Решение суда первой инстанции, которым исковые требования были удовлетворены частично, было отменено судом апелляционной инстанции. В кассационной жалобе истцом В.В. Коробовым ставился вопрос об отмене апелляционного определения в связи с существенным нарушением норм материального и процессуального права.
Осуществляя кассационную проверку судебных актов, президиум Верховного Суда Республики Якутия (Саха) исходил из следующего.
Управление многоквартирным домом, в котором проживает истец, осуществляет управляющая компания, плату за коммунальные услуги принимает также управляющая компания, которая отвечает перед собственниками и нанимателями за предоставление коммунальных услуг надлежащего качества. Решением Якутского городского суда действия АО "Водоканал" по подаче холодной воды неопределенному кругу потребителей г. Якутска признаны не соответствующими требованиям законодательства. При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что истцу была предоставлена коммунальная услуга по холодному водоснабжению ненадлежащего качества, что в силу закона является основанием для перерасчета начисленной истцу платы за холодную воду за расчетный период.
В связи с этим суд кассационной инстанции посчитал, что требования Коробова В.В. как потребителя и собственника жилого помещения о производстве перерасчета за некачественное холодное водоснабжение являются законными и обоснованными, и отменил апелляционное определение с оставлением в силе решения суда первой инстанции <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Президиума Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 19 января 2017 г. по делу N 44-г-2/2017(44-г-84/2016) [Электронный ресурс]. URL: https://rospravosudie.com/court-verxovnyj-sud-respubliki-saxa-yakutiya-respublika-saxa-yakutiya-s/act-553598718.
Таким образом, по делам о защите неопределенного круга лиц такое свойство законной силы судебного решения, как его преюдициальность, имеет расширенные субъективные пределы, поскольку обстоятельства, установленные судом, не доказываются и считаются установленными при рассмотрении и разрешении других дел, в которых участвуют другие лица. При этом на истце лежит бремя доказывания только того факта, что он принадлежит к неопределенному кругу лиц, нарушение прав которого было констатировано судом в предыдущем процессе.
3. Довольно широкое понимание прав неопределенного круга лиц вместе с тем имеет свои границы: потенциально возможное нарушение прав неопределенного круга лиц в будущем должно являться прямым последствием действий ответчика, а не какого-то иного лица, в том числе публичного образования.
Так, прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился с иском к ООО "ЖКХ Рыбаловское" о взыскании в доход бюджета муниципального образования задолженности по арендной плате за пользование системой коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, находящихся в муниципальной собственности. При этом прокурор ссылался на то, что надлежащим образом поступившие в бюджет средства могли бы быть распределены лицам, нуждающимся в помощи за счет средств бюджета, а также использованы на социально значимые мероприятия.
Удовлетворяя исковые требования, суд указал, что неисполнение лицом договора аренды муниципального имущества по оплате влечет нарушение законных интересов неопределенного круга лиц, поскольку задолженность по арендным платежам ведет к недополучению муниципальным образованием денежных средств, т.е. неисполнению доходной части бюджета, в связи с чем прокурор вправе обратиться в суд с иском в защиту неопределенного круга лиц <1>.
--------------------------------
<1> См.: решение Томского районного суда Томской области от 25 августа 2017 г. по делу N 2-1027/2017 [Электронный ресурс]. URL: https://rospravosudie.com/court-tomskij-rajonnyj-sud-tomskaya-oblast-s/act-557971711.
Такая позиция представляется неверной ввиду различия интересов публичных образований и интересов неопределенного круга лиц <1>. В данном случае интересы неопределенного круга лиц не затрагиваются, а речь идет об интересах конкретного лица. Иное видение ситуации приведет к тому, что любое требование о взыскании обязательных платежей и санкций (как денежных средств, поступающих в бюджеты) абсолютно с любого лица может рассматриваться как заявленное в защиту неопределенного круга лиц.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Смагина Е.С. Защита государством общественных интересов в гражданском судопроизводстве // Российский судья. 2018. N 5. С. 11 - 16.
Администрация Рыбаловского сельского поселения выступает в качестве юридического лица, осуществляющего имущественные права, в том числе право передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам <1>. В связи с этим исковое заявление о взыскании с ООО "ЖКХ Рыбаловское" задолженности по арендной плате должно быть подано в арбитражный суд (а не в суд общей юрисдикции) самой администрацией.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 41, 51).
Нарушение прав местной администрации опосредованно может повлиять на права жителей данного муниципального образования, для защиты же прав неопределенного круга лиц требуется непосредственное нарушение прав многочисленной группы и потенциальная возможность нарушения прав неопределенного круга лиц ответчиком, а не иным лицом, связанным с ним договорными отношениями.
В заключение следует отметить, что на данный момент механизмы защиты неопределенного круга лиц недостаточно разработаны и судебная практика свидетельствует об отсутствии единства при решении аналогичных вопросов. Вместе с тем эффективное использование исков о защите неопределенного круга лиц может оказывать позитивное воздействие на обеспечение благополучия общества в наиболее уязвимых с точки зрения массовых нарушений.
